Onorevoli Colleghi! - L'esigenza di assicurare all'infanzia e all'adolescenza una tutela più ampia di quella attuale ha da tempo fatto emergere la necessità di procedere all'istituzione del Garante per l'infanzia e l'adolescenza, alla creazione cioè di un nuovo ufficio diretto a proteggere i diritti dei minori in ambiti diversi da quelli giurisdizionali, nei quali è già previsto l'intervento di specifici organismi giudiziari. Conferma dell'attenzione da tempo riservata a questo tema è nella ricca documentazione, sia a livello internazionale che nazionale e regionale sia a livello di alcune prestigiose associazioni culturali. Dalla Convenzione ONU sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989, resa esecutiva dalla legge 27 maggio 1991, n. 176, al documento conclusivo della Sessione speciale dell'Assemblea generale della Nazioni Unite dedicata all'infanzia (New York 8-10 maggio 2002), dalle risoluzioni e raccomandazioni degli organismi europei (in particolare la risoluzione A3-0172/92 dell'8 luglio 2002 del Parlamento europeo e la raccomandazione n. 1286 del Consiglio d'Europa, del 24 gennaio 1996), alla Convenzione europea sull'esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996, resa esecutiva dalla legge 20 marzo 2003, n. 77, ed entrata in vigore per l'Italia il 4 luglio 2003, dalle leggi nazionali dei numerosi Paesi, che hanno già da tempo costituito
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l'Ufficio del garante per l'infanzia (strutturandolo in modo articolato sulla base della propria esperienza e preferenza), alla legislazione nazionale italiana e ai progetti di legge nazionali presentati in Parlamento fino alle esperienze regionali.
La presente proposta di legge recepisce il testo di un progetto di legge già presentato nella scorsa legislatura (atto Camera n. 5135) sia perché riteniamo più che mai urgente affrontare il problema di istituire un Garante per l'infanzia e l'adolescenza, sia perché non vogliamo che vada disperso l'impegno profuso su tali tematiche in questi anni.
Preliminare rispetto all'analisi dei nodi rilevanti che l'argomento propone è affrontare un suo profilo particolare, che è quello della denominazione che dovrà assumere il nuovo ufficio. Preso atto della più recente tendenza a preferire l'uso del termine «garante» piuttosto che quello di «pubblico tutore» o «difensore civico del minore» per definire la nuova figura, al Garante nazionale devono essere attribuite competenze quali la cooperazione con organismi internazionali, le attività dirette a promuovere l'armonizzazione della legge nazionale a quella internazionale, il potere di proposta in relazione alle competenze nazionali in materia di infanzia, ma anche la relazione annuale al Parlamento sull'attività svolta sia dal Garante stesso che dai Garanti regionali e il coordinamento degli stessi Garanti regionali. Al Garante nazionale spettano l'organizzazione e la convocazione della Conferenza nazionale dei Garanti. Altre funzioni, che sono impossibili da realizzare a livello nazionale, possono invece essere realizzate dal Garante regionale.
Vi sono infine funzioni, elencate all'articolo 4 della proposta di legge, che possono essere espletate sia dal Garante nazionale che da quelli regionali: attività di sensibilizzazione e di promozione nell'area delle tematiche minorili, compresa la collaborazione nella redazione e attuazione di programmi di insegnamento sui diritti dei minori in scuole, università, circoli professionali; monitoraggio di casi di violazione di diritti dei minori per la segnalazione agli organi competenti; formazione dei tutori; consulenza ad organi legislativi, governativi o altri competenti su ogni materia concernente la promozione e la protezione dei diritti dei minori; promozione dell'istituzione di servizi di mediazione (familiare, penale, scolastica, interetnica, eccetera); potere d'azione in relazione alla tutela di interessi diffusi riguardanti minorenni; redazione di rapporti periodici sulla condizione minorile e sull'attività svolta.
La proposta che viene quindi avanzata è quella di istituire il Garante nazionale per l'infanzia e l'adolescenza (articolo 1). Tuttavia, poiché si ritiene necessario che anche in relazione ai Garanti regionali venga emanata una legge nazionale di indirizzo che individui le loro funzioni, i parametri di valutazione dei diritti e che indichi i poteri sostitutivi dello Stato in caso di inadempienza delle regioni, la stessa proposta di legge, all'articolo 6, contiene non solo la disciplina istitutiva del Garante nazionale ma anche gli indirizzi essenziali relativi a ruolo e a funzioni dei Garanti regionali, in modo da agevolare l'armonizzazione preventiva delle leggi regionali che li istituiranno.
Le indicazioni desumibili da tutta la documentazione internazionale e nazionale sono unanimi nell'esigere che il Garante per l'infanzia e l'adolescenza sia un organismo autonomo e indipendente. Perciò è stato delineato, all'articolo 3, come figura esterna rispetto al potere esecutivo. In proposito va rilevato che già nelle quattro regioni nelle quali il Garante è stato istituito (Veneto, Friuli Venezia Giulia, Lazio e Marche) il relativo Ufficio è stato strutturato in modo indipendente.
Lo stesso discorso vale per quanto riguarda i rapporti tra Garante e potere giudiziario: si assicura la rispettiva autonomia e non invadenza, evitando ogni previsione di intervento del Garante che possa risultare come un modo di sostituire la sua attività a quella del giudice.
Il Garante è delineato come organo monocratico (articolo 2, comma 2) ma, al fine di assicurare garanzie di pluralismo, si affianca al Garante sia nazionale che
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regionale un organismo a carattere consultivo composto da forze sociali e da rappresentanti delle organizzazioni di volontariato e integrato da una componente fissa di minorenni, che vi parteciperà in condizioni di parità con gli altri membri (articolo 7).
La nomina del Garante dovrà essere effettuata da un organo rappresentativo: per quanto riguarda quello nazionale, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta dei Presidenti delle due Camere, per quello regionale secondo le modalità indicate dalla legge regionale, che dovranno tuttavia assicurarne indipendenza e imparzialità.
La durata dell'incarico è fissata in quattro anni con possibilità di rinnovo per una sola volta. Per il Garante regionale si prevede un'organizzazione articolata dell'ufficio in eventuali sedi decentrate, affidate a delegati del Garante regionale, il cui numero e i cui requisiti saranno anch'essi indicati dalla legge regionale (articolo 2).
Anche per il Garante nazionale è prevista la nomina di suoi delegati, per rendere più efficace il suo intervento senza peraltro alcuna distribuzione territoriale nelle realtà in cui operi già il Garante regionale (articolo 2).
Si esclude che il Garante nazionale possa disporre di una rete di suoi uffici decentrati sul territorio nazionale, in quanto una tale distribuzione territoriale rientra negli spazi attribuiti dalle leggi regionali ai Garanti regionali, i quali avranno sede nel capoluogo della regione, ma avranno anche uffici decentrati nel territorio (secondo una strutturazione articolata dalla legge regionale), facenti capo a suoi delegati. Una tale scelta è motivata dall'esigenza che l'Ufficio del Garante risulti il più possibile espressione del territorio in cui opera, più che emanazione dello Stato.
Tuttavia, poiché bisogna prendere atto che la figura del Garante regionale è poco diffusa sul territorio, si è ritenuto opportuno inserire una norma, in base alla quale fino all'istituzione dell'ufficio del Garante regionale, le attività relative saranno svolte dal Garante nazionale tramite un suo delegato (articolo 3).
I requisiti del Garante sia nazionale che regionale sono quelli di una comprovata competenza ed esperienza in materia di famiglia e di minori e gli altri eventualmente indicati dai regolamenti di attuazione delle rispettive leggi. Le incompatibilità sono stabilite con ogni lavoro autonomo o subordinato, con cariche elettive o in partiti politici; sono poi fissati i princìpi per l'organizzazione degli uffici, la sede, la composizione del personale e i relativi requisiti, la determinazione delle sedi decentrate dei Garanti regionali (articolo 2).
È assicurata ai Garanti (sia nazionali che regionali) una adeguata indennità.
Le spese per il funzionamento degli uffici sono poste a carico, rispettivamente, dello Stato e delle regioni.
Nella individuazione delle funzioni è precisato il criterio di assegnazione delle competenze al Garante nazionale e a quelli regionali.
Per quanto riguarda le funzioni che la legge attribuisce al Garante, possono essere essenzialmente ricondotte a quattro aree tematiche (articoli 4 e 5). Si tratta di funzioni di carattere generale volte a diffondere e a realizzare una cultura dell'infanzia (diffondere la conoscenza dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza; vigilare sull'attuazione delle convenzioni internazionali; promuovere programmi di prevenzione; reperire e formare personale per svolgere funzioni di tutela o di curatela); di funzioni relative alla produzione delle regole finalizzate a segnalare al Governo l'adozione di opportuni interventi, anche normativi; di funzioni relative allo svolgimento di attività amministrative; di funzioni concernenti il profilo giudiziario.
Nell'ambito di questa individuazione di aree tematiche, assumono particolare importanza i seguenti punti: a) la necessità di assicurare la tutela di quei bisogni collettivi che risultano più specificamente connessi alla tutela dei minori (dalla programmazione urbanistica di spazi verdi a parchi-gioco, a piste ciclabili in città, all'inquinamento da fabbriche o da traffico
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soprattutto nei pressi delle scuole, al mancato rispetto delle leggi sui manifesti pubblicitari, alla violazione di leggi a tutela di minori da parte di emittenti televisive o radiofoniche); b) l'esigenza di rimuovere situazioni di pregiudizio in danno di minori derivanti non dalla condotta dei genitori o dei parenti (che è di competenza del giudice), ma da altri soggetti (comunità assistenziali, scuole, pubblica amministrazione in genere, eccetera); c) la preparazione e l'aggiornamento di tutori e di curatori speciali, che possono essere nominati per i minori figli di genitori decaduti dalla potestà o in conflitto di interessi con il figlio; d) l'esercizio delle funzioni previste dall'articolo 12 della citata Convenzione europea di Strasburgo sull'esercizio dei diritti dei fanciulli; e) l'esame di denunce, segnalazioni e reclami relativi a violazioni dei diritti dei minori e l'attribuzione dei poteri di indagine e di ispezione in relazione a tali violazioni di cui abbia comunque conoscenza; f) l'attività di sensibilizzazione e di promozione dei diritti dei minori nelle scuole, nelle università e in ogni altra sede utile; g) il potere di rivolgere agli organi competenti (nazionali o locali) raccomandazioni, proposte, rapporti e di essere consultato da tali organi in relazione a iniziative riguardanti la materia minorile; h) la possibilità di promuovere e diffondere la mediazione in ogni sua forma con corsi di formazione e con azioni di sensibilizzazione.
Il criterio distintivo delle competenze tra Garante nazionale e Garanti regionali è quello dell'interesse generale o locale che il tema proposto prospetta (articolo 6). Non c'è dubbio che debbano rientrare nelle funzioni del Garante nazionale quelle relative a diffondere e a realizzare la cultura dell'infanzia e a vigilare sull'attuazione delle convenzioni internazionali sull'intero territorio italiano, a segnalare al Governo l'adozione di opportuni provvedimenti anche normativi, a promuovere programmi scolastici in questa materia, a realizzare rapporti con organismi internazionali che si occupano dei diritti dei minori, a promuovere iniziative legislative nazionali in tema di mediazione.
Rientrano invece nelle competenze del Garante regionale l'esame di denunce, segnalazioni e violazioni di diritti dei minori; così come quelle relative alla salvaguardia di minori in situazioni che comportano lo svolgimento di attività amministrative e giudiziarie, riguardo alle quali peraltro il Garante non interverrà in giudizio ma, dopo gli opportuni accertamenti, potrà inviare sue qualificate segnalazioni all'autorità procedente. Rientreranno anche tutte quelle attività già indicate come funzioni del Garante nazionale quando riguardano vicende, situazioni e iniziative di carattere regionale (quale quella di formazione in tema di mediazione).
Se il criterio distintivo della competenza è quello della rilevanza nazionale o regionale della questione, in caso di conflitto la questione sarà risolta dalla Conferenza nazionale dei Garanti (articolo 9).
La legge prevede l'istituzione di un organismo di carattere consultivo, del quale fanno parte le forze sociali e le espressioni più autorevoli del volontariato (articolo 7). Il regolamento di attuazione della legge disciplina la composizione e l'attività di tale organismo a livello nazionale, mentre le leggi regionali possono prevedere analoga disciplina regolamentare a livello locale. Lo scopo di questa previsione è di evitare la separatezza dei nuovi uffici dalle realtà territoriali in cui operano e da quelle del Paese per il Garante nazionale. In tale modo vengono anche assicurate quelle condizioni di pluralismo che sono essenziali per una efficace azione del Garante.
Molteplici esperienze realizzate hanno ormai dimostrato ampiamente che bisogna passare dalla fase puramente declamatoria e formale in ordine alla presenza e al ruolo direttamente svolto dai minorenni a tutela dei loro diritti a un'altra di intervento effettivo e sostanziale. Si tratta di convincersi che si deve cominciare a studiare il problema dei diritti dei minori nella concreta attuazione in rapporto ai diritti degli adulti, secondo una logica analoga a quella della dimensione emancipativa del rapporto uomo-donna, che aveva portato, tra l'altro, alla nomina del
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Ministro per le pari opportunità (e ora del Ministro per i diritti e le pari opportunità). Se si accetta questa prospettiva, non c'è dubbio che sede più opportuna per riconoscere per la prima volta (ove si prescinda dalle tradizionali attività del mondo della scuola) ai minorenni un piccolo spazio per la tutela dei loro diritti debba essere proprio quella dell'Ufficio del Garante.
Un'attenzione importante merita, infine, la Conferenza nazionale dei Garanti (articolo 8). Di essa, presieduta dal Garante nazionale, fanno parte tutti i Garanti regionali. Compito della Conferenza è di assicurare il coordinamento tra le attività degli uffici dei Garanti regionali tra loro e dei loro rapporti con il Garante nazionale. A tale fine la Conferenza decide anche sulle questioni di competenza che dovessero insorgere ed esprime parere consultivo non vincolante su ogni questione che ciascun Garante (nazionale o regionale) riterrà di sottoporle. Individua inoltre le linee generali per l'attuazione dei diritti dei minori e ne verifica il grado di attuazione. Esegue il censimento delle risorse istituzionali e del volontariato; promuove iniziative dirette a favorire il coordinamento e il lavoro di rete tra organismi regionali e nazionali; usufruisce delle attività svolte dal Centro nazionale di documentazione e analisi sull'infanzia e l'adolescenza; elabora, infine, le linee guida del Rapporto generale annuale sulle politiche di protezione dei minori, che verrà presentato alle Camere dal Garante nazionale.
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